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突发公共卫生事件中议政府信息公开的必要性

泰和泰律师事务所尹晓东任建美

古人云：殷忧启圣，多难兴邦。我国目前处于“三期叠加”阶段，利益冲突较多，突发事件也时常发生。所谓突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这次的新冠肺炎疫情就是一起公共卫生事件。而政府信息公开是指行政机关和法律授权的主体，在运用行政管理职能时，根据法定的程序，向公众及时准确地公布政府信息。

突发事件的紧急状态来临时，往往就是固有法治原则受到挑战之时，也是公民权利容易受到威胁、损害的时候。发生突发事件时，政府往往忙于“灭火”，而忽略了非常重要且可能事半功倍的政府信息公开工作。政府如何做好突发事件中的信息公开工作，非常值得研究。本文拟就这一问题进行探讨。

一、做好突发事件中的信息公开工作极其重要

根据国内外应对突发事件的经验表明,及时、准确、全面的向社会公布相关信息，是有效处置突发事件的重要措施。

（一）保证公民知情权，才能最大限度地取得公民对应急措施的理解和支持

政府处置突发事件的权力来自三个方面。首先，是国家的基本职能决定的。国家存在的基本或最大理由是保护全体人民的生命健康和财产安全，发生突发事件时国家有义务采取手段给予救济。其次，是利益权衡的必然选择。当紧急状态出现的时候，采取异常应对措施所带来的利益远远大于固守正常法治秩序所带来的利益。为了人民长远的、根本的、整体的利益，有必要牺牲暂时的、眼前的、局部的利益。这也是公共利益优先原则的体现。第三，这是法律的性质和目的决定的。法律本身不是目的，而是为了实现公共利益所运用的手段。所以，突发事件时，用紧急行政权限制个人某些权利，是维护公共利益的需要，就如同遇难的船舶为了防止船体下沉需要抛弃船上货物一样。

如何科学有效地处置突发事件是世界性的难题。除了处置本身的复杂性以外，还有个难点在于要限制或牺牲个人某些权利。要限制或牺牲个人权利，而被限制人却不明就理，没得到一个说法，如何得到他们的理解和支持？何况这还是他们的天然权利。我国人口众多，地域辽阔，受教育程度参差不齐，公私利益冲突更突出更复杂。所以，政府在处置突发事件时，除了临危不乱、有的放矢地采取有效应对措施外，还应当基于保障知情权和取得公民理解支持的需要，及时、准确地发布相关事件信息。

（二）做好突发事件时的信息公开是传播规律使然

突发事件会在短时间内大规模地影响和损害公众利益。很多地方政府领导习惯于把突发事件当作“负面消息”，不愿意宣扬。突发事件发生后,当权威官方信息渠道不畅时，各种小道消息就可能满天飞。封锁消息、不及时公布信息或选择性的公布消息,会让民众在突发事件中找不到主心骨，引发公众恐慌甚至社会动荡。如果突发事件发生后,政府能及时准确的公布突发事件相关信息,让公民了解事件的发生原因、解决方案和进展过程，就能避免民众恐慌，保持理性,同时也让谣言止步。

从传播学的规律来讲，大道不通的时候，小道必然流行，尤其是现在的自媒体时代。自媒体时代，公众既是信宿（即信息的接受者），也是信源。中国近年来发生了很多突发事件，比如2003年的非典，2008年的汶川地震，2019年成都某学校食堂事件，以及眼下的新冠肺炎疫情，都引发了当地或全国民众的焦虑，也形成不同程度的群体性恐慌。这符合中国人讲的“三人成虎”现象，也符合美国纽约大学教授哈维马拉奇在其《社会学入门》公开课中强调的“不真实的记录有真实的原因”观点。群体心理学也认为，民众从不关心真相是什么，他们只要找到和自己想法一致的人即可。也就是说，突发事件发生时，没有及时、全面、客观的政府信息公开，自媒体就可能自己制造失真“真相”，挑出自己的代言人发出他们认可的观点。

自媒体为了表达自己的诉求（可能是正当的，也可能是不正当的），可能忽略新闻的真实性，忽视道德良知，甚至触碰法律的底线。大多数关心和传播相关舆情的人，可能并非有意去传播谣言，只是他没有办法获得真实的材料，也就不可能保证信息的真实性。当然也有人会利用这种机会故意传播不实信息，以此获得非法利益或发泄私愤。

（三）做好突发事件信息公开能阻止危机扩大、减少灾害损失

这次新冠肺炎事件由于初期对疫情遮遮掩掩、欲盖弥彰，信息公开不及时，错过了阻断病毒传播的关键节点和黄金窗口期，让武汉、湖北乃至全中国付出了惨痛代价。随着春运的开始，新冠肺炎病毒迅速蔓延全国并走出国门，31省份启动重大突发公共卫生事件一级响应，实属史无前例之举。截至2月14日17时，新冠肺炎疫情已导致全球死亡1382例，一时间百业凋敝，还造成一系列的经济社会问题，不利影响远远超过2003年的“SARS”疫情。虽然我们有信心战胜疫情，但如果当初疫情信息公开更及时、客观，更早采取有效应对措施，损失会大大降低。

所以，由于突发事件的突发性、不确定性、破坏性、衍生性、扩散性及社会性等特征，政府信息公开应该起到“减压阀”、“协调器”、“推进器”的作用，以避免出现“塔西佗陷阱”现象。在突发事件爆发时，政府信息公开对保障公民知情权、安抚群众情绪、抑制社会舆情、防止事件演变以及阻止危机扩大、有效处置突发事件，防止造成二次衍生破坏等都具有重要意义！

二、政府在突发事件中负有法定的信息公开义务

由于做好突发事件时信息公开工作的极端重要性，所以在我国《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《政府信息公开条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规和政策中对政府在突发事件中的信息公开义务都做了规定。

《突发事件应对法》规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。

信息公开的前提是有及时、全面、真实的信息来源。县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。

该法还要求，县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

而《政府信息公开条例》第十九条规定：对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。

各级政府和行政机关应当主动公开突发事件的应急预案、预警信息及应对情况等相关的政府信息。还应当建立健全政府信息发布机制，将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。

《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条也规定“信息发布应当及时、准确、全面”。

2011年7月，中办国办印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，提出要抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果。

所以，无论是突发事件应对的专门法，还是政府信息公开的专门法，以及其它的相关要求，对突发事件中的政府信息公开义务都做了明确具体的规定。

根据以往经验，突发事件平息后，政府部门可能会面临大量的信息公开申请。如何处理这些申请也不是件容易的事。但好在一般是个案，信息也不如突发事件发生时敏感、急迫，可以按常规的政府信息公开申请来处理。但如果突发事件发生时的信息主动公开工作做得好，会大大减少依申请公开数量。

三、不正确履行突发事件信息公开义务的法律后果

对政府机关、领导干部未正确履行突发事件信息公开义务的法律后果，在《刑法》、《突发事件应对法》及《政府信息公开条例》等法律法规中进行了规定。

《突发事件应对法》第六十三条规定：地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的。

《政府信息公开条例》则规定：行政机关违反本条例规定，未建立健全政府信息公开有关制度、机制的，由上一级行政机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

第五十三条规定：行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由上一级行政机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不依法履行政府信息公开职能；

（二）不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录；

《关于深化政务公开加强政务服务的意见》虽然没有就问责予以专章或专节规定，但强调要建立健全激励和问责机制，对工作落实不力的，要进行诫勉谈话，限期整改；对损害群众合法权益、造成严重后果的，要严格追究责任，“坚决避免政务公开流于形式”。

各地对未依法履行信息公开义务的，也有相应的问责规定。如《北京市行政问责办法》规定，未履行信息公开义务、告知义务或保密义务的；导致国家利益、公共利益或公民、法人和其他组织的合法权益受到损害或造成不良影响的，应当进行行政问责。

当然，除了上述系列行政责任外，如果因未正确履行信息公开义务，造成严重后果构成犯罪的，还可能受到刑事处罚。2020年2月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》中规定，在疫情防控工作中，负有组织协调、“信息传递”等职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照《刑法》第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。

实际上，从2003年“非典”起，我国就对突发事件中未正确履行信息公开义务的官员进行严格问责，时任卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职的一个重要原因就是因为“隐瞒事态发展”，没有做好信息公开工作。

2011年，“郭美美事件”、“7.23”动车追尾事故，有关部门在处置事件过程中对于信息公开的态度和行为，引发公众的广泛质疑，也把这些单位推到舆论的风口浪尖。尤其是铁道部在事故救援、善后方面的种种做法漏洞百出，左支右绌，引发了多种猜疑。信息公开的不及时、不透明，不但不能有效缓解民怨，反而使得负面舆论一波又一波地连续出现。所反映出来的共同点就是权力运行过程不透明问题。所以《关于深化政务公开加强政务服务的意见》规定，推进行政权力运行程序化和公开透明，明确行使权力的主体、依据、运行程序和监督措施等，并向社会公布。主要就是考虑到扩大社会和公众对行政机关运行情况的了解，加强内部制约，以弥补外部监督的不足。

政府在突发事件的信息公开工作中，如果其中的关键点----对事实的调查做得不好，也要担责。2018年11月泉州市泉州港的碳九泄漏事件中，涉事企业及泉港区政府刻意隐瞒事实，恶意串通、伪造证据、瞒报数量，实际69.1吨碳九泄漏量瞒报为6.97吨，几乎相差10倍。不仅对当地生态环境和国家财产造成重大损失，也让政府公信力丧失殆尽。后来涉事企业8人以重大责任事故罪和谎报安全事故罪被判处4年6个月至1年6个月不等的有期徒刑。泉港区区长颜朝晖做出深刻检查，副区长陈相成做免职处理，区交通局、安监局、港口管理局等相关人员均被问责处理。

这次新冠肺炎事件中，从多省纪检监察机关通报的案例来看，在疫情防控工作中，较为普遍的违反工作纪律行为中，就包括不及时准确报送疫情防控工作信息。

武汉市卫健委自2019年12月31日开始对本次疫情做信息公开。2020年1月5日之前有新增感染人数等疫情通报；1月6日至10日（武汉市两会期间）无疫情通报；11日通报一次，声称自1月3日以来未发现新发病例，未发现医务人员感染，未发现明确的人传人证据；12日至17日（湖北省两会期间）无通报或通报无新增病例；1月18日开始又有新增病例的疫情通报；1月21日改为湖北省卫健委进行疫情通报，1月23日上午十时武汉封城。整个疫情信息公开过程一波三折，并且所公开的信息与后来披露的事实诸多不符，这其中的原因值得深思。

在本次疫情已经开始的问责中，湖北省红十字会专职副会长张钦等有关领导因“信息公开错误”等失职失责问题被免职和处分。但在当地两会期间不做疫情通报或恰好无新增病例这样的蹊跷事，是巧合还是人为干预？如果是人为干预所致，那应该不是卫健委部门领导能决定的。与刚被免职的湖北省委、武汉市委主要领导是否有关，有多大关联还不得而知，有待以后更多的事实披露。

四、政府做好突发事件中信息公开的建议

1、着力提升公务员做好应急事件政府信息公开的认识和水平

我们已经知道，突发事件后政府运用紧急行政权力，采取措施应对危机时，如果没有充分的信息公开，就可能因公共与私人间的利益冲突造成舆情危机甚至社会稳定隐忧。

习近平总书记2月5日在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，要全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。并专门指出，要依法做好疫情报告和发布工作，按照法定内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息。所以，做好信息公开工作是依法妥善处置突发事件的重要组成部分。但很多领导干部基于传统的家丑不外扬等人治思维，对此认识不到位，以为信息公开可有可无，甚至搞信息封堵，加上现有问责力度不大，以及这项工作没有明确的考核指标而不予重视和积极落实。过往案例已经证明这是非常错误和危险的。

突发事件的信息传播，是在与突发事件本身的影响扩散进行赛跑。不少地方政府很注重突发事件时应对媒体的技巧，但如果过于重视应对媒体的技巧训练而忽略信息公开工作本身，无异于舍本逐末。

在此次新冠肺炎疫情中，武汉市政府领导说因授权权限原因，导致疫情信息公开出现问题。其实，地方政府领导干部不应该过于僵硬地理解法条，应该真正把握行政法的基本原则和相关法律的立法精神，把握风险预防意识的重要性。假如真如传闻所说的因顾及当地两会期间所谓的影响而隐瞒疫情，是完全错误的。顾及所谓的影响而隐瞒疫情、错失阻断病毒传播的黄金窗口期，是典型的因小失大，完全不符合行政决策的比例原则。这是应该汲取的一个重大教训。

2、通过立法改进信息公开的体制机制

（1）修改立法，建立更顺畅高效的信息公开机制。要促进政府依法履行突发公共事件中的信息公开义务，最有效的办法就是用制度来规范和约束政府的信息公开行为。

我国法律法规对突发事件信息的界定比较模糊抽象。由于行政裁量权的原因，各地方政府对这类信息的认定不一致，对突发事件时信息应该是由谁发布、通过什么形式、什么时间发布，发布怎样的内容等也没有统一清晰的规定。导致信息发布的不及时、发布的内容不一致，版本众多，增加了公民心中的疑惑，致使政府的公信力下降。

应通过立法或修法明确、细化界定政府信息公开的范围，强化地方政府的信息公开义务，最大限度的保障公众知情权，提高我国《突发事件应对法》《政府信息公开条例》等法律法规中对突发事件信息公开的可操作性。

关于此次疫情披露和处置为何不够及时的各种讨论很多，传染病防控体制以“条”为主的基本取向是一个重要原因。严格地讲，只有国家卫健委将新冠肺炎列入法定传染病目录，各种相关法律制度才具备了适用的前提。现行《传染病防治法》第三十八条和《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条，关于在传染病暴发、流行时疫情信息发布权限的规定，确实给这次的新冠肺炎事件的信息公开带来一定的困扰。很多专家已经提议尽快修法。让我们倍感欣慰的是这已经得到了最高层的重视和响应。2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法等法律法规的修改完善。

同时还要协调政府信息公开与保密的界限，让政府官员不得以“保密”为借口对应当公开的信息而瞒报谎报。特别是应对大型突发灾害型事件时，可以适当的扩大信息公开的范围以此来消除公民心中的疑虑和恐慌，并阻止因谣言而引起社会动荡隐患。

（2）设立专门的信息公开机构。英美日等发达国家在应对突发事件政府信息公开方面都设有专门的公开机构。我国《政府信息公开条例》只规定了国务院办公厅及各级政府的办公厅（室）负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作，各级人民政府指定机构负责政府信息公开的日常工作。各地的新闻办公室也基本上负责外宣工作，不负责突发事件的处置和信息发布。所以严格来说，专门负责突发事件的信息公开机构是没有的。

如果是各级政府的办公厅（室）来统一指挥协调相关工作，则全部信息的资料均应汇总在该机构，再由其来进行信息公开。这样就能最大限度的避免各政府部门之间的信息垄断和封锁。

（3）探讨建立疫情吹哨人制度。1778年美国颁布了第一部《吹哨人保护法案》，后来多次修改完善，成为一项比较完善的制度，并有了专门的吹哨人日（每年的7月31日）。2013年我国颁布的《食品药品违法行为举报奖励办法》开创了这一制度在中国的实践。2019年《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》中第一次正式提出了“建立吹哨人、内部举报人等制度”。2月7日，国家监察委员会决定派出调查组赴湖北省武汉市，就群众反映的涉及李文亮医生的有关问题作全面调查。这一调查的启动表明了国家对公共卫生“吹哨人”的重视和保护，这是一个非常积极的信号。

早在2016年我们就宣称建立了全球最大的疫情直报系统，疫情信息从基层发现到国家疾控中心接报，时间从5天缩短为4小时。所以，疫情信息报送没有问题，问题出在信息发布和决策上。可以考虑修法赋予医生等专业人士独立的职业“特权”，允许他们在自己的专业领域内在没有恶意扰乱公共秩序的情况下，向公众陈述事实情况，或发布自己的认识和怀疑，政府对此应给予一定的宽容。这些吹哨人发布的预警或补充信息，可以及时把握风险苗头，促进政府调查了解实情，督促政府及时、准确、全面地发布信息。吹哨人不应该被简单粗暴地追究责任。

建立严格的监督问责机制

健全的问责制度对突发事件的信息公开有重要的监督作用。现有问责都散落于不同部门法中，并且过于原则宽泛，操作性不强，并且力度较弱。可以考虑在《突发事件应对法》或《政府信息公开条例》中单列专章或专门条款，对突发事件中的信息公开问责做出专门规定。并且，问责制度应明确具体，明确问责范围、问责主体。对于不同层次的相关官员要给出相应的归责和惩戒。另外，问责制度不仅要有监察机构参与，更要有公众的参与。普通民众是突发事件的最大受害群体，所以只有社会公众参与的全面监督，才能更好的完善信息公开中的问责制度。

建议加大问责力度，在《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》第“二、（七）”依法严惩在疫情防控工作中，负有组织协调、信息传递等职责而失职的国家机关工作人员的基础上，修改《刑法》第三百九十七条或相关司法解释。把不依法履行“信息传递”、信息公开义务的罚则规定得更明确具体。

4、充分利用大数据等先进技术，建立信息预警处置机制

通过大数据、人工智能、云计算等数字技术和预警机制持续不间断地对媒体言论进行实时监测分析。对突发事件中的言论信息，尤其是自媒体信息进行汇总整合，作出相应的判断评估，依据评估结果，及时对突发事件中的信息饥渴、信息失真、信息烟囱等采取应对措施。通过发布针对性的信息，满足公众对真相的渴求。

5、构建与媒体的良性合作机制

媒体是连接政府与社会公众的纽带，媒体最良好的状态就是政府能够通过媒体与公众进行信息的交流，公众能够通过媒体和政府进行良性沟通。当政府不能满足公众知情权时，能够通过媒体形成社会舆论向政府部门施以舆论压力，推动政府进行信息公开。同时还要注意发挥自媒体的作用。政府一方面要保证媒体的自由报道权和监督权，同时也可以借助媒体引导社会舆论，使信息公开工作形成良性循环。

法国思想家加缪在《鼠疫》中写道：“与鼠疫斗争的唯一方式只能是诚实”。如果突发事件不可抗拒，保障民众知情权与纾难解困同等重要。通过有效途径及时发布全面客观的权威信息，除了能消除百姓的盲从与误解、缓解紧张、安定人心外，更能提高政府公信力，让人民与党和政府同舟共济、共克时艰，尽早取得突发事件的最终胜利。

参考文献：

1、《紧急状态与行政法治》，江必新，《法学研究》2004年第2期

2、《政府信息公开中的行政问责：现状与改进》，薛志远，《财经法学》2016年第4期

3、《论政府信息公开中的行政问责》，陈泓漪，《青年科学》，2013年第06期

4、《突发事件中政府信息公开法律问题研究》，熊原野，《法制与社会》2017年第1（中）期

5、《网络传播学》，彭兰，中国人民大学出版社，2009年